(Pokračovanie zo štvrtka 6. marca)
Nízky stupeň inštitucionálnej nezávislosti slovenského súdnictva
Nezávislosť súdnictva, ako aj samotných sudcov sa tiež odvíja od administratívnych štruktúr, ktorých úlohou je správa činnosti súdnictva. Uvedená myšlienka je potvrdzovaná dennodenne tou skutočnosťou, že súdy by mali mať možnosť podieľať sa v určitej miere na správe vlastných vecí. Jednou z ciest, ako zabezpečiť vplyv súdnictva na správu vlastných vecí, je cesta vytvorenia Súdnej rady, ktorou sa SR s účinnosťou od apríla 2002 tiež vydala. Tak boli vytvorené zákonné predpoklady na kreovanie 18-člennej Súdnej rady, ktorej základná kompetencia je v súlade s čl. 141a ods. 4 Ústavy SR vymedzená takto:
a) rozhodovanie o pridelení a o preložení sudcov,
b) volenie a odvolávanie predsedov a členov disciplinárnych senátov,
c) predkladanie návrhov prezidentovi SR na vymenovanie a odvolanie sudcov, na vymenovanie a odvolanie predsedu a podpredsedu Najvyššieho súdu SR,
d) predkladanie vláde návrhov sudcov, ktorí by mali pôsobiť v medzinárodných súdnych orgánoch,
e) vyjadrovanie sa k návrhu rozpočtu súdov SR pri zostavovaní štátneho rozpočtu,
a ďalej najmä samostatne plní nasledovné úlohy v súlade s § 4 ods. 1 zákona č. 185/2002 Z. z. o Súdnej rade SR a o zmene a doplnení niektorých zákonov:
a) volí podpredsedu Súdnej rady,
b) prerokúva správy o čerpaní rozpočtových prostriedkov súdov,
c) schvaľuje štatút a rokovací poriadok Súdnej rady, organizačný poriadok Kancelárie Súdnej rady,
d) koordinuje činnosť sudcovských rád,
e) zaujíma stanoviská k návrhom právnych predpisov týkajúcich sa súdnictva a sudcov a k návrhom koncepcie súdnictva, ktoré sa predkladajú na rokovanie parlamentu a vlády,
a ďalej po dohode s ministrom spravodlivosti (ten tu má nepísané právo veta) využíva nasledovnú pôsobnosť pri plnení úloh v súlade s § 4 ods. 2 zákona č. 185/2002 Z. z. o Súdnej rade SR a o zmene a doplnení niektorých zákonov:
a) schvaľuje zásady výberového konania na miesto sudcu, do vyššej sudcovskej funkcie alebo na miesto predsedu, podpredsedu okresného alebo krajského súdu, zásady funkčného postupu, zásady hodnotenia sudcu, zásady sudcovskej etiky, zásady povoľovania domácej práce,
b) určuje obsahovú náplň vzdelávania sudcov.
V súlade s takto vymedzenou pôsobnosťou Súdnej rady je potrebné na ňu nazerať predovšetkým ako na nezávislý administratívny orgán súdnictva, avšak v žiadnom prípade nie ako na osobitný súd, hoci systematizácia ústavného zákona č. 90/2001 Z. z. zaradila Súdnu radu do článku 141a, Siedmej hlavy, druhého oddielu, ktorý je výslovne predurčený pre ústavnú úpravu rámca všeobecných súdov.
Snaha maximalizovať vplyv výkonnej moci a vojenské súdnictvo
Hoci na Slovensku boli vytvorené zákonné podmienky na kreovanie a fungovanie Súdnej rady ako najvyššieho orgánu správy súdnictva, jej personálne zmiešaný charakter, ako aj existencia:
-- delenej kompetencie medzi Súdnou radou a ministrom spravodlivosti týkajúca sa schvaľovania zásad výberového konania na miesto sudcu, do vyššej sudcovskej funkcie alebo na miesto predsedu, podpredsedu okresného alebo krajského súdu, zásad funkčného postupu, zásad hodnotenia sudcu, zásad sudcovskej etiky a ďalších zásad, a existencia
-- výlučnej pôsobnosti ministra spravodlivosti pri rozhodovaní o stáži sudcu podľa § 13 ods. 5 zákona č. 385/2000 Z. z., pri rozhodovaní o dočasnom pozastavení výkonu funkcie podľa § 22 ods. 2 písm. c) alebo o prerušení výkonu funkcie podľa § 24 ods. 3 a 4 citovaného zákona podporuje ideu pretrvávajúcu dlhodobo v slovenských podmienkach, že účasť výkonnej moci na správe súdnictva je odôvodnená nedostatočnou pripravenosťou sudcov na správu vlastných vecí.
Podľa § 8 ods. 1 zákona č. 80/1992 Zb. o sídlach a obvodoch súdov SR, štátnej správe súdov, vybavovaní sťažností a o voľbách prísediacich (zákon o štátnej správe súdov) je ústredným orgánom štátnej správy súdov Ministerstvo spravodlivosti SR. Výkon konkrétnej dozorovej činnosti nad rozhodovaním súdov je zakotvený v § 12 ods. 2 zákona č. 80/1992 Zb., podľa ktorého uvedené ministerstvo vykonáva previerky súdnych spisov a úrovne súdneho konania, ďalej sleduje a hodnotí na základe výkazov a justičnej štatistiky stav súdnych agend, postup okresných a krajských súdov v konaní a rozhodovaní, a to všetko iba z hľadiska dodržiavania zásad dôstojnosti súdneho konania a sudcovskej etiky a plynulosti súdneho konania.
Podľa § 9 ods. 1 zákona č. 80/1992 Zb. štátnu správu krajských a okresných súdov vykonáva ministerstvo priamo alebo prostredníctvom predsedov týchto súdov; štátnu správu okresných súdov môže vykonávať tiež prostredníctvom predsedov krajských súdov. Uvedený názor ostatných zložiek štátnej moci a niekedy aj sudcov samotných o nepripravenosti sudcov na správu vlastných vecí je potrebné vždy a stále odmietať. Naopak samotní sudcovia musia presvedčiť spoločnosť vlastným postojom, že sú z odbornej a inej stránky pripravení sami spravovať vlastné záležitosti, že na to dozreli a že sú ochotní za to niesť aj zodpovednosť pred spoločnosťou.
Garancie nezávislosti sudcov
Z uvedenej analýzy pojmov zatiaľ vyplýva, že demokratická spoločnosť pri svojom vývoji musí zakotviť a postupne prispôsobovať, a to je možné realizovať aj neformálnou cestou, prostredníctvom spoločenských úzusov (konvencií), systém garancií nezávislosti sudcov. Ide o už spomenutú pasívnu stránku pojmu nezávislosť sudcu. Aj v preambule Charty základných práv Európskej únie sa môžeme stretnúť s textom, že "Únia uznáva štandardy, ktoré by garantovali právo na spravodlivý proces pred nezávislým a nestranným súdom zriadeným podľa zákona a právo na účinný opravný prostriedok". Nasledujúci zoznam garancií nezávislosti sudcov je odrazom právneho vývoja slovenskej spoločnosti na prahu 21. storočia a nie je vylúčené, že do uvedeného zoznamu pribudnú v blízkej budúcnosti ďalšie garancie. Ide o funkčnú, štatusovú, materiálnu, vedomostnú, osobnú a etickú garanciu nezávislosti. Naopak, ďalší zdroj uvádza nasledujúce garancie nezávislosti sudcov:
a) právomoc konkrétneho sudcu rozhodovať slobodne bez zásahu,
b) deľba štátnej moci a zakotvenie sudcovskej nezávislosti v ústave,
c) administratívna nezávislosť a účasť sudcov na tvorbe štátneho rozpočtu,
d) ochrana súdov pred ich svojvoľným rušením alebo rušením ich rozhodnutí,
e) nezávislosť v rámci justície,
prípadne iné. Pri odhaľovaní faktorov ovplyvňujúcich sudcovskú nezávislosť je však potrebné vždy vychádzať z ich časových a miestnych súvislostí.
Funkčná garancia nezávislosti
Pod pojmom funkčná garancia nezávislosti sa rozumie to, že sudca je pri rozhodovaní viazaný iba Ústavou SR, ústavným zákonom, medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 a 5 a zákonom. Z uvedeného vyplýva, že sudca pri svojej rozhodovacej činnosti nepodlieha
a) uzneseniam vlády SR, prípadne žiadnym organizačným aktom vládnej ani zákonodarnej moci, štátnych orgánov alebo neštátnych organizácií a tiež ani inštrukciám, smerniciam a iným organizačným aktom Ministerstva spravodlivosti SR, hoci by napríklad ukladali povinnosť sudcom rozhodnúť za jeden mesiac vopred stanovený počet vecí alebo vykonať vopred stanovené množstvo procesných úkonov podľa určeného bodovacieho systému, a ďalej
b) zákonom, ktoré nie sú v súlade s Ústavou SR, a tiež všeobecne záväzným právnym predpisom, ktoré nie sú v súlade s Ústavou SR alebo so zákonom.
Funkčná garancia nezávislosti odlišuje sudcov od štátnych úradníkov, ktorí sú povinní podriadiť sa interným právnym aktom, ako sú uznesenia vlády SR, vnútorné smernice alebo inštrukcie príslušného ústredného orgánu štátnej správy. Osobitnou otázkou viazanosti sudcu je jeho viazanosť individuálnymi právnymi aktmi, prostredníctvom ktorých štátne orgány so správnou, s kontrolnou a justičnou právomocou realizujú právny poriadok. Keďže sa Ústava SR o tejto otázke výslovne nezmieňuje, rieši ju napríklad pre oblasť civilného konania Občiansky súdny poriadok v dvoch rovinách:
a) Viazanosť súdu svojím a iných orgánov jeho rozsudkom -- podľa § 159 ods. 2 Občianskeho súdneho poriadku je výrok právoplatného rozsudku záväzný pre účastníkov a pre všetky orgány štátnej moci. Viazanosť rozsudku, ktorým je rozhodnuté o osobnom stave osoby, je vyššia, nakoľko je záväzný pre každého.
b) Viazanosť súdu rozsudkom iného súdu alebo iným individuálnym správnym aktom -- podľa § 135 ods. 1 Občianskeho súdneho poriadku je konajúci súd viazaný rozhodnutím Ústavného súdu SR o tom, či určitý právny predpis je v rozpore s ústavou, so zákonom alebo s medzinárodnou zmluvou, ktorou je SR viazaná. Konajúci súd je tiež viazaný rozhodnutím Ústavného súdu SR alebo Európskeho súdu pre ľudské práva, ktoré sa týkajú základných ľudských práv a slobôd. Ďalej je súd viazaný rozhodnutím príslušných orgánov o tom, že bol spáchaný trestný čin, priestupok alebo iný správny delikt postihnuteľný podľa osobitných predpisov, a kto ich spáchal, ako aj rozhodnutím o osobnom stave, vzniku alebo zániku spoločnosti a o zápise základného imania. Na druhej strane však súd nie je viazaný rozhodnutím v blokovom konaní.
Funkčná garancia nezávislosti na druhej strane pre sudcu značí vyšší stupeň úcty sudcu -- občana k celému relevantnému právnemu poriadku. Sudca si nesmie svoju nezávislosť vysvetľovať ako osobitné oprávnenie na neúctu k zákonom, ktoré ho obmedzujú v bežnom občianskom živote, prípadne ako špeciálnu výhodu umožňujúcu selektívne filtrovať právny poriadok na skupinu, ktorú sa rozhodol dodržiavať, a na skupinu právnych predpisov, pri ktorých sa tvári, že nevie o ich existencii. Funkčná garancia nezávislosti sa odráža aj vo vzťahu k nezávislosti sudcu v rámci rozhodovacieho procesu. Aby sudca počas rozhodovacieho procesu nebol ovplyvňovaný ani spoločnosťou, ani účastníkmi alebo odvolacím súdom, z uvedeného dôvodu táto činnosť nespadá ani pod trestnú, ani pod disciplinárnu zodpovednosť.
Štatusová garancia nezávislosti
Nielen funkčná garancia nezávislosti odlišuje sudcov všeobecných súdov od štátnych úradníkov, ktorí sú fyzickými osobami vykonávajúcimi v štátnozamestnaneckom pomere štátnu službu v služobnom úrade alebo verejnú službu v pracovnom pomere. Naopak sudca, ktorého mechanizmus vymenovania do funkcie, ako aj niektoré jeho práva a povinnosti sú zakotvené v článkoch 141 až 148 Ústavy SR a ďalej subsidiárne v čl. 3 ods. 1 ústavného zákona č. 119/1995 Z. z. o zamedzení rozporu záujmov pri výkone funkcií ústavných činiteľov a vyšších štátnych funkcionárov, je ústavným činiteľom. Preto sa v ustanovení § 25 ods. 1 prvá veta zákona č. 385/2000 Z. z. deklaruje, že voľbou za sudcu vzniká osobitný vzťah sudcu k štátu a nikde sa nespomína pracovný pomer sudcu k štátu, prípadne existencia štátnozamestnaneckého pomeru. Z uvedeného dôvodu mu preto nielen Ústava SR, ale aj nadväzujúce zákony spoločne zaručujú trvalosť a sprísnenú neodvolateľnosť z funkcie, ktoré sú doplnené zárukou nepreložiteľnosti sudcu vyplývajúcou z ústavnej zásady zákonného sudcu, a to prostredníctvom štatusovej garancie nezávislosti. Podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva je však postačujúce, ak štatusová garancia nezávislosti je "skutočne uznaná a že platia ostatné garancie". Medzi najvýznamnejšie prvky štatusovej garancie nezávislosti sudcu patrí jeho doživotná voľba, zákaz výkonu funkcie na viacerých súdoch, podmienená preložiteľnosť sudcu, pozastavenie, prerušenie alebo zánik výkonu funkcie sudcu iba v zákonom určených prípadoch.
Doživotná voľba
Základom na vymedzenie štatusovej garancie nezávislosti sudcu na Slovensku je vymedzenie dĺžky jeho funkčného obdobia formuláciou bez časového obmedzenia. Doterajší sudcovia zvolení na štvorročné obdobie nemohli byť chránení sprísnenou neodvolateľnosťou sudcu z funkcie, keďže opätovné prevolenie sudcu vyvolávalo nechcenú závislosť sudcu od osôb, ktoré v konečnom dôsledku mali rozhodovať o jeho ďalšom zotrvaní vo funkcii. Preto novelou Ústavy SR vykonanou ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. bol inštitút sudcov volených na štvorročné obdobie vypustený s tým, že sudcu zvoleného na štyri roky pred nadobudnutím účinnosti uvedeného ústavného zákona vymenuje po uplynutí jeho volebného obdobia prezident SR za sudcu bez časového obmedzenia aj vtedy, ak nedosiahol vek 30 rokov. Nevypustenie uvedeného inštitútu by znamenalo, že sudca by nebol vo svojom rozhodovaní nezávislý, ale naopak závislý od osôb, ktoré by v konečnom dôsledku mali rozhodovať o jeho ďalšom zotrvaní vo funkcii. Na takomto hodnotení sa napokon aj zhodli orgány Európskych spoločenstiev.
Zákaz výkonu funkcie na viacerých súdoch
Zákaz výkonu funkcie na viacerých súdoch je implicitne vyjadrený v ustanovení § 12 zákona č. 385/2000 Z. z. s jedinou výnimkou, a tou je paralelný výkon funkcie aj na disciplinárnom súde. Na druhej strane je potrebné a v bežnom živote veľmi praktické, napríklad z dôvodu zabezpečenia riadneho chodu súdnictva, prehlbovania alebo zvyšovania kvalifikácie prípadne na využitie skúseností sudcu, aby sa sudcovi umožnilo vykonávať stáž mimo prideleného súdu. Vždy sa táto činnosť odvíja, vzhľadom na nezávislosť sudcov, až od udelenia súhlasu dotknutým sudcom. Preto je možné bez narušenia ústavnej zásady zákonného sudcu tohto sudcu dočasne prideliť na výkon funkcie na súd rovnakého, nižšieho alebo vyššieho stupňa alebo na využitie jeho skúseností na ústredný orgán štátnej správy súdov alebo na inštitúciu, ktorá zabezpečuje vzdelávanie sudcov, prípadne ako súdneho poradcu na Ústavný súd SR, do Kancelárie prezidenta SR, do Kancelárie Národnej rady SR a na Úrad vlády SR. Je však potrebné podotknúť, že počas dočasného pridelenia na vyšší súd môže vykonávať funkciu sudcu len na tomto súde. Že by to malo platiť aj v opačnom prípade, na to však zákon nepamätal. Tiež je možné za účelom prehlbovania alebo zvyšovania kvalifikácie sudcu potrebnej pre výkon súčasnej alebo budúcej funkcie tohto sudcu prideliť na ústredný orgán štátnej správy súdov. Na začiatku bola zdôraznená dočasnosť pridelenia sudcu. Zákon explicitne túto dočasnosť podčiarkuje, keď v § 12 ods. 4 zákona č. 385/2000 Z. z. uvádza, že dočasné pridelenie sudcu nesmie presahovať jeden rok za obdobie 3 rokov s výnimkou prípadu dočasného (v tomto prípade je však vhodnejšie hovoriť o trvalejšom pridelení) pridelenia na ústredný orgán štátnej správy súdov alebo na vzdelávaciu inštitúciu sudcov. Takéto neobmedzené nevykonávanie funkcie neovplyvňuje až tak zásadne nezávislosť súdnictva alebo jednotlivých sudcov, ale na druhej strane je kontraproduktívne k ústavnej zásade zákonného sudcu a k samotnej myšlienke výkonu funkcie sudcu, t. j. rozhodovacej činnosti sudcu. Za jedinú riadnu limitáciu dočasného pridelenia sudcu bolo možné považovať trojmesačné obmedzenie v období piatich rokov pri dočasnom pridelení sudcu na súd vyššieho stupňa alebo na ústredný orgán štátnej správy súdov za účelom prehlbovania alebo zvyšovania kvalifikácie, dokiaľ nebolo toto obmedzenie zrušené zákonom č. 185/2002 Z. z. o Súdnej rade SR.
Podmienená preložiteľnosť sudcu
Od dočasného pridelenia sudcu je potrebné odlišovať preloženie sudcu na iný súd, ktoré sa vyznačuje trvalým následkom na miesto výkonu funkcie, a tým aj ovplyvňuje ústavnú zásadu zákonného sudcu. Slovenský právny poriadok rozlišuje dve situácie:
a) preloženie sudcu na rovnaký alebo vyšší súd a
b) preloženie sudcu na nižší súd.
Podľa § 14 zákona č. 385/2000 Z. z. môže Súdna rada SR preložiť sudcu na iný súd toho istého stupňa alebo na súd vyššieho stupňa len s jeho súhlasom. V tomto prípade ide o preloženie, ktoré je vo väčšine prípadov iniciované samotným sudcom, napríklad z dôvodu nasledovania svojich rodinných príslušníkov do inej lokality. Preloženie na súd vyššieho stupňa zákon tiež predpokladá, keďže ide o naplnenie kariérneho postupu sudcu po splnení kritérií výberového konania podľa § 28 ods. 5 zákona č. 385/2000 Z. z. a v súlade so zásadami funkčného postupu sudcov. V prípade žiadosti sudcu o jeho preloženie na Najvyšší súd SR sa posudzuje navyše jeho vek, keďže zákon kladie dodatočnú podmienku dovŕšenia veku 35 rokov. Bez súhlasu alebo bez žiadosti možno sudcu preložiť na iný súd toho istého stupňa alebo na nižší súd len na základe právoplatného rozhodnutia disciplinárneho súdu. Podľa § 117 ods. 3 písm. b) zákona č. 385/2000 Z. z. za závažné disciplinárne previnenie alebo za priestupok, ktorý má súčasne povahu závažného disciplinárneho previnenia, disciplinárny súd uloží ako disciplinárne opatrenie preloženie sudcu na iný súd toho istého stupňa alebo nižšieho stupňa.
(Pokračovanie v pondelok 10. marca)